Reflexiones sobre el nombramiento de los miembros del Consejo General del Poder Judicial y la separación de poderes.
Estudio Histórico de la separación de poderes
La separación de poderes ha sido siempre una de las bases de los regímenes democráticos liberales desde su desarrollo a partir del siglo XIX.
Los tres poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) deben emanar de la soberanía popular (y así lo recoge nuestra actual Constitución en el Título Preliminar, art. 1.2), aunque la articulación del Poder Judicial no termina de consolidarse y ello es debido a su peculiar estructura.
El problema radica en cómo dotarle de legitimidad democrática. Las soluciones, la mayoría de las veces, han sido que el Ejecutivo y el Legislativo influyan de alguna manera sobre él, aunque el caso español sea anómalo. Veremos, un poco más adelante, por qué.
Aunque se puede, según algunos, remontar la división de poderes a la Política de Aristóteles(1), esto no nos interesa. Tampoco, aunque son relevantes, las consecuencias para la definición del poder Legislativo en la Revolución Inglesa y el Protectorado de Cromwell (1652-1659) y la restauración de los Estuardo (1660-1688).
Aportaciones de Jhon Locke a la separación de poderes
Más interesantes son las aportaciones de John Locke (1632-1704) y Montesquieu (1689-1755) que fueron influencias fundamentales para Rousseau, Voltaire, los Enciclopedistas y otros. Sin embargo, Locke no llegó a definir claramente un Poder Judicial independiente. Para él, el poder fundamental, y su necesario control, recaía en el Poder Ejecutivo; para Montesquieu, tradicionalmente considerado como el creador de la doctrina de los tres poderes del Estado, el poder judicial era concebido como una simple estructura de enjuiciamiento de leyes civiles, es decir, su posición, dentro del sistema político, era menor. La idea de la independencia del poder judicial aparece relacionada como un elemento fundamental en la idea democrática de todo Estado de Derecho. Esto es así desde sus principios.
Pero el debate continúa.
Hoy en día, en efecto, mientras que los otros dos poderes (v.g. Legislativo y Ejecutivo) provienen directa (en el caso del Legislativo) o indirectamente, como en las democracias parlamentarias es el caso del poder Ejecutivo (no así en las Repúblicas Presidenciales como EE.UU. o Francia, donde derivan de elección directa), de la Soberanía Nacional, el caso del Poder Judicial es diferente.
Es difícil establecer su encaje dentro de los sistemas democráticos. Los intentos de establecer elecciones al Poder judicial han sido varias: unas han fracasado, como en Francia, y otras han tenido (sobre todo en EE.UU., aunque con limitaciones) cierto éxito(2). Se han intentado otros mecanismos como la institución de los jurados populares, provenientes de la tradición anglo-sajona.
Después de varios avatares en el siglo XIX y principios del XX, es a mediados de este siglo cuando se establece alguna manera de evitar la influencia excesiva del Ejecutivo y Legislativo sobre el poder judicial, creándose así organismos de gobierno propios(3). Pero las circunstancias históricas, ideológicas y sociales de cada país en concreto han determinado que los mecanismos de independencia del poder judicial se hayan interpretado y aplicado de forma diferente. Por ello, se hace necesario encontrar nuevas fórmulas para lograr la efectividad del principio de la independencia del poder judicial(4).
Es aquí donde está nuestro debate: aprovechar los entresijos del sistema democrático representativo para hacer llegar nuestras propuestas consensuadas para influir en la consecución de estos objetivos, la separación de poderes.
Estudio comparativo(5)
Francia
El pleno general del Consejo Superior de la Magistratura está formado por 16 miembros más el presidente. De los 16, la mitad son magistrados y fiscales elegidos entre sus pares y la otra mitad son ocho juristas, de los cuales seis los designa el poder político. En total, son 22 los miembros del Consejo en su conjunto.
Inglaterra
Gran Bretaña, como Estados Unidos, se rige por el derecho anglosajón (common law) y su sistema es diferente al mayoritario en Europa. Digamos que no existe un Consejo General del Poder Judicial y que su equivalente más cercano es un cuerpo independiente que se encarga de seleccionar y recomendar candidatos para cargos judiciales en las cortes de Inglaterra y Gales. Está formado por 15 miembros, 12 de los cuales acceden mediante un concurso público, abierto y basado únicamente en los méritos de los aspirantes. Los tres restantes los elige el Consejo Judicial.
Estados Unidos
En Estados Unidos no existe un órgano equivalente al Consejo General del Poder Judicial. Allí, el presidente elige directamente a los jueces de la Corte Suprema y del resto de los tribunales de nivel federal, que deben ser confirmados a continuación por el Senado. Los miembros de esta corte son vitalicios y solo pueden ser destituidos mediante un proceso de ‘impeachment’ o juicio político.
Alemania
En Alemania no existe un consejo del poder judicial. Allí es el propio poder ejecutivo quien decide sobre algunos asuntos del poder judicial, bajo la supervisión del legislativo. Se encarga de ello el ministro de Justicia o bien, si se trata de un tribunal de uno de los Länder o Estado federado, el responsable de Justicia de cada uno de ellos.
Polonia
Polonia ha estado recientemente en el centro de la polémica. Allí, el Consejo se compone de 25 miembros, 15 de los cuales son elegidos por juntas de jueces, mientras que los otros 10 eran miembros del Gobierno, parlamentarios y los presidentes de los principales tribunales. Pero una controvertida reforma del partido gobernante en 2016 provocó que los 15 miembros antes escogidos por los magistrados pasaran a ser elegidos también por el poder legislativo. Esta y otras reformas, supusieron que la Comisión Europea abriera un expediente contra Varsovia.
Países Bajos
El órgano de gobierno judicial neerlandés tan solo cuenta con cuatro miembros. Dos de ellos son exmagistrados y los otros dos pueden provenir de distintos ámbitos, e incluso pueden ser miembros del propio gobierno. Si hay empate en una votación, el presidente, que es siempre un juez, tiene voto de calidad. Para encontrar candidatos, el Consejo publica la vacante en los medios de comunicación. Aquí, y en la influencia del gobierno, es donde aparece la soberanía Popular. Después, una comisión de miembros de varios organismos jurídicos recomiendan a sus elegidos al Ministerio de Justicia y este los escoge.
Bélgica
El Consejo Superior de la Justicia busca mantener en Bélgica un delicado equilibrio entre la población valona y la flamenca. Está formado por 44 miembros, la mitad de ellos francófonos y la otra mitad flamencos. La mitad, 22 vocales, son jueces y los otros 22 no magistrados (ocho abogados, seis profesores de universidad y ocho miembros de la sociedad civil). Los magistrados son elegidos por sus pares, mientras que a los miembros no judiciales los escoge el Senado. Aquí se imbrica la soberanía popular. Estos vocales tienen que demostrar una experiencia de diez años de carrera profesional.
Portugal
El Consejo Superior de la Magistratura portugués cuenta con 17 miembros. Nueve, que suelen ser juristas y no jueces, son escogidos entre la Asamblea (que elige a siete) y el Presidente de la República (quien nombra a dos). A los otros ocho los designan los magistrados. Por lo tanto, es otro de los pocos casos donde los vocales nombrados por los jueces son minoría. Esto provocó que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos , en una sentencia de 2016, expresara su disconformidad, y recordaba que según varios órganos europeos, al menos la mitad de los miembros del gobierno judicial debían ser jueces elegidos entre sus pares.
Italia
Su Consejo Superior de la Magistratura italiano es el modelo que sirvió de base para el que se planteó originalmente la Constitución Española, o el que tiene Portugal. Está formado por 16 jueces y ocho profesores o abogados con al menos 15 años de experiencia, además de tres miembros de oficio: el presidente de la República, que preside también el órgano, el presidente de la Corte de Casación (órgano parecido al Tribunal Supremo español), y el fiscal general de este mismo tribunal. Los restantes miembros son designados por el Parlamento, mientras que 16 jueces los eligen los propios magistrados.
El caso español de la separación de poderes
El Consejo General del Poder Judicial fue establecido por la Constitución de 1978 (artículo 122), siguiendo los modelos de otros países próximos como Francia, Portugal y, en especial, Italia(6).
Su creación fue en su día una auténtica innovación del constituyente español, ya que no es posible hallar ningún antecedente directo en nuestra historia de un órgano de gobierno autónomo del Poder Judicial y garante de su independencia.
En la historia de España se encuentran algunos precedentes remotos de instituciones e intentos de crear un órgano que garantice el autogobierno del Poder Judicial, al menos parcialmente, pero ninguna alcanzó la misma naturaleza y finalidad que el CGPJ. En especial porque un órgano de este tipo solamente encuentra su auténtica razón de ser dentro de un régimen democrático, basado en la separación de poderes y en la tutela efectiva de los derechos fundamentales y libertades públicas.
Entre esos antecedentes remotos destacan:
- La Junta Central o Suprema (1849).
- La Junta Organizadora del Poder Judicial (1923) o el Consejo Judicial, creado por Real Decreto de 18 de mayo de 1917, aunque nunca llegó a funcionar al ser derogado en julio de ese mismo año. Se restableció en junio de 1926 para ser nuevamente derogado en mayo de 1931.
Ninguno de estos ejemplos fue un precedente en sentido estricto de la separación de poderes. Tampoco lo fue el Consejo Judicial creado con la Ley de 20 de diciembre de 1952 y que operó hasta la implantación del régimen constitucional democrático. En el constituyente español influyó la Constitución francesa de 1946, que en su Título IX regula el Consejo Superior de la Magistratura.
Fue el precedente de los demás órganos de similar finalidad establecidos después en la Constitución italiana de 1947 (a partir de sus artículos 104 y 105) y en la portuguesa de 1976 (artículo 220). El modelo italiano fue importado por las Cortes constituyentes en sus aspectos fundamentales, salvo por lo que se refiere a sus componentes que, en el caso español, quedó fijado en la Constitución. El desarrollo normativo de las previsiones constitucionales debía producirse a través de la Ley Orgánica del Poder Judicial a la que alude la propia Carta Magna.
Ley Orgánica /1980
Se dictó primero la Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero, del Consejo General del Poder Judicial, ante la necesidad de poner en funcionamiento el Tribunal Constitucional ya que dos de sus miembros debían ser propuestos por el CGPJ, de acuerdo con la Constitución (artículo 159.1). Ya en esta ley se establecía (cap. II, De la composición del Consejo General del Poder Judicial de la designación y sustitución de sus miembros, arts. siete, ocho y nueve) la elección de veinte vocales: doce a propuesta de los propios jueces y ocho a propuesta de Congreso y Senado.
Ley Orgánica 6/1985
Con posterioridad se aprobaría la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), (con mayoría absoluta de Felipe González) donde se reguló de forma definitiva el Consejo, derogándose la Ley Orgánica de 1980, y que implicó un cambio en la forma de elección de los vocales de procedencia judicial (ahora, era el Congreso y Senado quienes elegían la totalidad de los Vocales, arts. ciento doce y ciento trece, dejando a un lado a los Jueces y Magistrados: esa era la reforma principal) sistema que fue reformado en 2001 (Ley Orgánica 2/2001, de 28 de Junio, sobre composición del Consejo General del Poder Judicial, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de Julio, del Poder Judicial. Mismo perro con distinto collar: es el Congreso y el Senado quienes deciden todo con una participación – reducida a la mínima expresión- de Asociaciones profesionales de Jueces y Magistrados. Total: nada de nada.
El CGPJ se rige por la Constitución, por la LOPJ y por su propio reglamento interno: el Reglamento 1/1986, de 22 de abril, de Organización y Funcionamiento del Consejo General del Poder Judicial, cuya aprobación corresponde al Consejo.
Como vemos por lo anterior, el sistema español es un caso anómalo dentro de los países de nuestro entorno, pues el Parlamento designa a todos los miembros del CGPJ.
Aquí es donde debemos incidir y donde debe radicar nuestra propuesta.
Pensamos que se debe volver a un sistema de elección en el que los jueces y magistrados independientes, por un lado, y las Asociaciones Profesionales, por otro, sumando la intervención del poder legislativo y ejecutivo, además, den como resultado un sistema más equilibrado en la elección del CGPJ, entre otros aspectos añadidos que ya se verán.
El objetivo será siempre el mismo: dotar de legitimidad popular al gobierno de los jueces, pero evitando una excesiva influencia del Legislativo y Ejecutivo sobre él.
La Comisión Europea ha incidido varias veces en esta cuestión(7), la separación de poderes.
Propuestas de solución para la separación de poderes
En mi opinión, la salida a una situación como la actual debe sustentarse en dos cuestiones legislativas:
- Volver al espíritu de la Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero, del Consejo General del Poder Judicial, que era más democrática y equitativa, logrando un equilibrio, a mi juicio acertado, entre el principio de independencia del Poder Judicial y su encaje democrático.
- Una Ley de Plazos que obligue a los distintos partidos del Gobierno y de la oposición a llegar a un acuerdo. Pasado el plazo que dicha Ley disponga, serían los jueces y magistrados quienes de forma democrática, en los términos que la propia Ley establezca, eligieran a los miembros del CGPJ, siquiera de forma provisional, dejando así la puerta abierta al necesario consenso del Legislativo y Ejecutivo sobre esta cuestión
Citas:
(1) Aristóteles, Politica, libro III.
(2) Alejandro González Santana, “La selección de los jueces en Estados Unidos: desde un punto de vista histórico y positivo (con especial referencia al caso español)”, Universidad de La Laguna, 2016: pp. 27 ss.
Fuente: Repositorio institucional.
(3) Seguimos en esto a Jorge Chaires Zaragoza, “Bases ideológicas de la independencia del poder judicial”, Revista del Instituto de la Judicatura Federal, nº 14, Méjico : 2003, pp. 57-80.
(4) Ibid., p.78.
(5) Seguimos en esto a Álvaro Caballero: ¿Cómo se elige al gobierno de los jueces en otros países?”
(6) Reproducimos aquí la historia de las diversas instituciones de Gobierno del Poder Judicial.
Fuente: el Poder Judicial en España.
Las negritas son observaciones nuestras.
(7) Vid., por ejemplo, EL PAÍS 20/07/2021:
“Bruselas urgió de nuevo a España a la renovación del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) al constatar la persistencia del bloqueo en el órgano del gobierno de los jueces desde 2018. La Comisión Europea ha publicado por segunda vez este martes sus informes sobre el Estado de derecho en cada país de la UE. En el caso de España, de nuevo ha puesto el foco en el CGPJ, sobre el que teme que pese la percepción de que es “vulnerable a la politización” a causa del atasco en la elección de sus nuevos miembros. Bruselas aplaude, en cambio, que el PSOE y Unidas Podemos retiraran su propuesta de reforma de ese órgano para sortear al Partido Popular y sugiere una elección basada en los “estándares europeos” para que al menos la mitad de sus miembros sean elegidos por los propios jueces”.
Más información:
Bruselas atenderá las quejas de las asociaciones judiciales en una “reunión virtual” a finales de mes
Bruselas avisa al Gobierno de que la reforma del Poder Judicial puede vulnerar la normas comunitarias.La Comisión Europea ha publicado un ejercicio en el que repasa las debilidades de cada uno de los socios de la UE, con Polonia y Hungría en el punto de mira por las reformas que socavan el Estado de derecho.
España repite prácticamente el diagnóstico del informe publicado en septiembre de 2020, cuando ya le advirtió sobre la situación en la que se halla el CGPJ y sobre sus preocupaciones respecto a la Fiscalía General del Estado.
Bloque del CGPJ
El bloqueo del CGPJ sigue en el radar de Bruselas, que ha sido muy crítica con el intento de los socios del Gobierno de España de reformar su sistema de elección para poder prescindir del PP.
La Comisión acoge la retirada de ese proyecto, que a su juicio “habría aumentado la percepción del Consejo como vulnerable a la politización”.
Fuentes de la Comisión celebran, de hecho, que sus advertencias surtieran efecto.
El documento recuerda, además, que: «se hizo una llamada a establecer un sistema de elección de los jueces que son miembros [del CGPJ] por sus colegas», para respetar la separación de poderes .
Entre las asociaciones con las que se ha reunido la Comisión están las cuatro entidades de la carrera judicial, de las cuales tres le habían enviado en abril una carta para denunciar el “riesgo claro de violación del Estado de derecho en España” por las reformas impulsadas por el Gobierno.
Importancia del informe
“Algunas asociaciones de jueces pidieron que los 12 miembros del Consejo sean elegidos directamente por sus colegas de acuerdo con los estándares del Consejo de Europa, y el Consejo de Europa recordó que los estándares europeos establecen que al menos la mitad de los miembros del Consejo deben ser jueces elegidos por sus iguales de todos los niveles del poder judicial”, según indica el informe.
“Es importante que se tengan en cuenta estas normas europeas y que se consulte a todas las partes interesadas pertinentes”, remacha.
La vicepresidenta para Valores y Transparencia de la Comisión Europea, Vera Jourová, ha afirmado que Bruselas viene manteniendo un “diálogo muy intenso” con el Ministerio de Justicia en el que se ha insistido en la “necesaria renovación” del CGPJ y en la necesidad de que las nominaciones y nombramientos sean “independientes”.
El comisario de Justicia, Didier Reynders, ha explicado que el viernes pasado habló con la nueva titular de Justicia, Pilar Llop, y le comunicó la urgencia de comprometerse con el proceso de renovación y de reiniciar las discusiones para una posible reforma del órgano.
Bruselas también mantiene otra de las preocupaciones expresadas en el informe de 2020 sobre la separación de poderes :
“La autonomía de la Fiscalía sigue suscitando dudas y debate”. El Ejecutivo de Ursula von der Leyen sigue considerando que “la coincidencia en el mandato del fiscal general y el Gobierno puede afectar a la percepción de independencia”.
Además, recoge las llamadas a reformar el estatuto del Ministerio Público para darle más independencia en materia de “organización, presupuesto, regulación interna y formación”.
La Comisión también señala a España por la cuestión de los aforamientos o el hecho de que la legislación española no exija que pase un tiempo desde que un miembro del Gobierno o el Parlamento deje su cargo para asumir un puesto en la Fiscalía o la judicatura”.
Lluis Pellicer
Es el jefe de sección de Economía de EL PAÍS, donde ha desarrollado la mayor parte de su carrera. Ha sido corresponsal en Bruselas entre 2018 y 2021 y redactor de Economía en Barcelona, donde cubrió la crisis inmobiliaria de 2008.
Licenciado en Periodismo por la Universitat Autònoma de Barcelona, ha cursado el programa de desarrollo directivo de IESE.
