Plan de paz de 28 puntos entre Rusia y Ucrania, contrapropuesta europea y posiciones de los implicados

1.Contexto general del Plan de paz

Desde la invasión rusa a gran escala de 2022, la guerra en Ucrania ha provocado decenas de miles de muertos, destrucción masiva y una crisis de seguridad en toda Europa.

En noviembre de 2025 se filtra un borrador de plan de paz de 28 puntos impulsado por Estados Unidos y el entorno de Donald Trump. El texto plantea un intercambio muy claro: Ucrania debería aceptar concesiones territoriales y militares importantes, y renunciar para siempre a entrar en la OTAN. A cambio, recibiría garantías de seguridad de Estados Unidos y sus aliados, un gran paquete de reconstrucción y la promesa de reintegrar a Rusia en la economía mundial si respeta el acuerdo.

Pocos días después, Francia, Alemania y Reino Unido presentan una contrapropuesta europea, también de 28 puntos, que mantiene la estructura pero modifica varios puntos clave que se consideran inaceptables para Ucrania y para parte de la UE.

2. Origen del plan estadounidense de 28 puntos del Plan de paz

El borrador se elabora en el entorno político de Donald Trump. En la redacción participan el empresario Steve Witkoff, Jared Kushner y otros asesores.

Hay contactos con el equipo de Volodímir Zelenski en Kiev y con representantes rusos, incluido el financiero Kirill Dmitriev.

Investigaciones periodísticas explican que parte del texto se inspira en un documento previo de origen ruso, lo que explica que muchas cláusulas coincidan casi punto por punto con exigencias públicas del Kremlin: reconocimiento de anexiones, límites a la OTAN, tropa ucraniana reducida, etc.

3. Plan de paz de 28 puntos impulsado por EE. UU. – Resumen punto por punto

No es una traducción literal, sino un resumen fiel y ordenado.

Bloque 1 – Marco general de seguridad

Reconocer la soberanía de Ucrania como Estado independiente.

Firmar un acuerdo de no agresión entre Rusia, Ucrania y los países europeos, dando por cerradas las disputas de seguridad de las últimas décadas.

Rusia se compromete a no atacar a sus vecinos y la OTAN se compromete a no ampliarse para incluir a Ucrania, lo que de facto congela nuevas ampliaciones hacia el este.

Crear un diálogo estructurado Rusia – OTAN, mediado por Estados Unidos, para tratar seguridad europea y desescalada.

Bloque 2 – Ucrania, OTAN y ejército

1. Establecer que Ucrania recibirá garantías de seguridad «fiables» por parte de Estados Unidos y otros aliados.
2. Limitar el tamaño de las Fuerzas Armadas de Ucrania a 600.000 soldados en tiempo de paz.
3. Ucrania debe cambiar su Constitución para dejar escrito que nunca se unirá a la OTAN.
4. La OTAN, por su parte, incluya en sus normas que Ucrania no podrá ser miembro en el futuro.
5. La OTAN se compromete a no desplegar tropas en territorio ucraniano.
6. Se prevé el despliegue de cazas europeos en Polonia como parte de la nueva arquitectura de seguridad.

Bloque 3 – Garantías de EE. UU. Y reconstrucción

1. Estados Unidos concede a Ucrania una garantía de seguridad especial, con condiciones: si Ucrania ataca territorio ruso, pierde la garantía; si Rusia invade de nuevo, se reactivan sanciones y otras medidas contra Moscú.
2. Se reconoce que Ucrania puede avanzar hacia la adhesión a la Unión Europea y que tendrá acceso preferente al mercado europeo mientras tanto.
3. Se crea un gran Fondo de Reconstrucción para Ucrania, destinado a: infraestructuras, energía, tecnología y centros de datos, proyectos conjuntos en sectores estratégicos.
4. El acuerdo prevé el levantamiento progresivo de las sanciones a Rusia y su reintegración en la economía mundial, incluida la posibilidad de regresar al G8, a cambio del cumplimiento del plan.
5. Se usarían alrededor de 100.000 millones de dólares de activos rusos congelados para invertir en Ucrania. Estados Unidos se quedaría con una parte relevante de los beneficios de esas inversiones. Europa aportaría otra cantidad similar. El resto de activos se destinarían a proyectos conjuntos EE. UU. – Rusia.
6. Se crea un grupo de trabajo de seguridad EE. UU. – Rusia para coordinar y vigilar la aplicación del acuerdo.

Bloque 4 – Aspecto nuclear y legal

1. Rusia aprobaría una ley interna de no agresión hacia Ucrania y el resto de Europa.
2. Se prorrogan o reactivan los tratados de control de armas nucleares entre EE. UU. Y Rusia.
3. Se confirma que Ucrania seguirá siendo un Estado no nuclear.
4. La central nuclear de Zaporiyia vuelve a operar bajo supervisión del OIEA, con la electricidad repartida al 50 por ciento entre Rusia y Ucrania.
5. Ambos países se comprometen a programas de educación y legislación para proteger minorías lingüísticas y religiosas y combatir la propaganda de inspiración nazi, con Ucrania adaptando su normativa a los estándares de la UE.

Bloque 5 – Territorio y fronteras

1. Bloque clave y más polémico: Crimea, Lugansk y Donetsk pasarían a ser reconocidos de facto como territorio ruso, no solo por Moscú, sino también por Estados Unidos. En Jersón y Zaporiyia, la línea actual del frente se considera base de la futura frontera, que queda congelada.
2. Rusia se retiraría del resto de zonas ocupadas fuera de esas regiones, y se estudiaría crear una franja desmilitarizada en parte de Donetsk, bajo soberanía rusa pero sin tropas dentro de esa franja.
3. Rusia y Ucrania se comprometen a no cambiar por la fuerza las fronteras pactadas. Quien incumpla, pierde las garantías y ventajas del acuerdo.
4. Rusia garantiza el uso comercial del río Dniéper para Ucrania y se compromete a no bloquear las exportaciones de grano por el mar Negro.

Bloque 6 – Humanitario y político

1. Creación de un comité humanitario para: intercambio de todos los prisioneros, devolución de cuerpos, regreso de civiles y menores deportados, apoyo y reunificación de familias afectadas.
2. Convocatoria de elecciones en Ucrania en unos 100 días tras la entrada en vigor del acuerdo.
3. Establecer una amnistía amplia para la mayoría de combatientes y responsables de ambos bandos, reduciendo la posibilidad de procesos penales internacionales por lo ocurrido durante la guerra.
4. El acuerdo se declara jurídicamente vinculante y se crea un Consejo de Paz presidido por el presidente de Estados Unidos, encargado de supervisar el cumplimiento y declarar formalmente el alto el fuego cuando las partes se retiren a las posiciones acordadas.

(En algunos resúmenes los dos últimos puntos se formulan como uno solo; aquí los mantengo separados para que se vea mejor el contenido.)

4. Contrapropuesta europea de 28 puntos del

Plan de paz

Francia, Alemania y Reino Unido presentan una versión europea que sigue el esquema de 28 puntos, pero introduce cambios clave. No tenemos el texto completo oficial, pero sí se ha filtrado un resumen detallado. Las ideas principales son:

Cambios generales

Mantener el marco de garantías de seguridad y reconstrucción.

Corregir o suavizar los puntos que, tal como están en el plan de EE. UU., son vistos como demasiado favorables a Rusia.

Reforzar el uso de activos rusos congelados para financiar a Ucrania.

Evitar una amnistía total que deje sin justicia a las víctimas.

Cambios específicos más importantes

Se reafirma con más claridad el principio de soberanía e integridad territorial de Ucrania como base de cualquier acuerdo.

Se elimina la cláusula que prohíbe de manera permanente la ampliación de la OTAN. El texto europeo solo señala que actualmente no hay consenso para admitir a Ucrania, pero no cierra la puerta para siempre.

Se aumenta el límite propuesto para el ejército ucraniano: de 600.000 a 800.000 soldados en tiempo de paz.

Se mantienen las garantías de seguridad, pero: se habla de garantías «robustas», se permite que una coalición de países pueda desplegar fuerzas en territorio ucraniano en caso de ataque ruso.

El bloque territorial se redacta de forma mucho más ambigua: se evita un reconocimiento tan explícito de Crimea, Lugansk y Donetsk como rusas en derecho internacional; no se consolidan nuevas anexiones en el corredor hacia el mar de Azov; se habla más de negociar fronteras partiendo de la línea de contacto, no de regalar territorio por escrito desde el inicio.

En sanciones y activos congelados: se refuerza la idea de que los activos rusos congelados deben usarse para reconstruir Ucrania, y que el levantamiento de sanciones está directamente ligado a que Rusia pague los daños causados.

En el apartado de amnistía: se sustituye la amnistía general por un compromiso de crear mecanismos para atender a las víctimas, y se deja abierta la posibilidad de procesar crímenes de guerra graves.

Se refuerza el papel de la Unión Europea: participación en la supervisión del acuerdo, papel central en la arquitectura de seguridad posterior y en la financiación de la reconstrucción.

Se concreta que la central de Zaporiyia quedaría bajo control operativo del OIEA como instalación civil, garantizando la seguridad de la red ucraniana y no solo el reparto de energía.

Se endurecen las obligaciones relativas a la devolución de menores ucranianos deportados y otros aspectos humanitarios.

En resumen, la versión europea intenta: Mantener la estructura del plan para que Moscú y Washington no se levanten de la mesa. Reducir las concesiones irreversibles para Ucrania. Asegurar que Europa tenga voz y poder real en todo el proceso.

5. Posición de los principales actores

• • Ucrania

Reconoce que ha recibido el plan de EE. UU. Y que trabaja sobre la base del documento, pero: rechaza la renuncia permanente a la OTAN; considera inaceptable el reconocimiento formal de anexiones rusas en Crimea y Donbás; no quiere un límite tan bajo de tropas; se opone a una amnistía total que deje impunes crímenes de guerra.

Exige que cualquier acuerdo se negocie con Ucrania en la mesa, no solo entre Washington y Moscú.

Pide que la Unión Europea tenga un papel central en las garantías de seguridad y en la reconstrucción.

• Rusia

Ve el borrador original estadounidense como bastante favorable a sus intereses: reconocimiento de anexiones, renuncia de Ucrania a la OTAN, levantamiento de sanciones y regreso a la economía global.

Rechaza buena parte de los cambios europeos y ucranianos, que para Moscú recortan lo que ya había conseguido en el texto inicial.

A nivel retórico, el Kremlin insiste en que está abierto a una “solución diplomática”, pero solo si se respetan sus exigencias de seguridad y territorio.

• Estados Unidos – administración Trump

Presenta el plan como una vía rápida para terminar la guerra.

Argumenta que, sin un acuerdo, Ucrania corre el riesgo de perder aún más territorio y apoyo internacional.

Defiende que el plan exige concesiones “a ambos lados”, aunque en la práctica la mayoría recaen sobre Ucrania.

Dentro de EE. UU. Hay críticas importantes, incluso entre republicanos que han apoyado a Ucrania, que ven el texto como una capitulación ante Putin.

• Unión Europea

Las instituciones europeas, empezando por la presidenta de la Comisión, dejan claro que no aceptan trocear un Estado europeo soberano para contentar a una potencia agresora.

Se alerta de que reconocer anexiones por la fuerza sentaría un precedente peligroso para toda la seguridad europea.

Al mismo tiempo, varios gobiernos asumen que habrá que negociar alguna forma de alto el fuego y buscan: preservar al máximo la soberanía de Ucrania, usar los activos rusos para pagar la reconstrucción, y evitar que Europa quede reducida a espectador en un acuerdo escrito solo por EE. UU. y Rusia.

6. Cronología básica

Días previos a la filtración: el plan se mueve de forma discreta entre Washington, Moscú y Kiev.

Filtración del borrador estadounidense – mediados de noviembre de 2025: Medios como Axios, Sky y otros publican el texto de 28 puntos.

Reacciones inmediatas: Ucrania marca líneas rojas, en Europa se multiplican las críticas, Rusia habla con cautela, pero no lo rechaza frontalmente.

Presentación de la contrapropuesta europea – unos días después: Francia, Alemania y Reino Unido circulan su texto de 28 puntos como alternativa.

Ronda de reuniones: delegaciones de EE. UU., Ucrania, Rusia y UE se reúnen en Suiza y otros lugares para intentar ajustar el texto. Trump vende mediáticamente que el acuerdo está “casi hecho”, mientras Kiev y varios países europeos rebajan bastante ese optimismo.

7. Fuentes abiertas principales

El dossier se basa en:

• Textos íntegros del plan y de la contrapropuesta publicados por Axios, Sky News, Al Jazeera, Reuters.
• Crónicas y análisis de: RTVE, El País, The Guardian, France 24, ABC News y otros.
• Análisis detallado de think tanks como CSIS comparando plan estadounidense y propuesta europea.
• La entrada de Wikipedia en inglés sobre el “U.S. peace plan for Ukraine”, que compila y cruza las fuentes anteriores.

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